Le 4 novembre, la Commission européenne a présenté l’édition 2025 de son “Paquet Élargissement”. Cette publication évalue les progrès des pays candidats dans le cadre du processus d’adhésion. Derrière cet exercice technique se joue l’accueil potentiel de nouveaux États membres d’ici à 2030.
Un processus fondé sur l’alignement normatif
Le processus d’élargissement de l’Union européenne repose sur une logique normative permettant l’alignement des pays candidats sur les normes juridiques, politiques et économiques de l’UE. Le processus repose sur le respect intégral de l’acquis communautaire, les critères de Copenhague (1993).
Le processus est composé de plusieurs étapes.
Après la reconnaissance du statut de candidat par le Conseil, les négociations formelles entre la Commission et le pays candidat se concentrent sur l’adoption de la législation de l’UE et sur la mise en œuvre de réformes judiciaires, administratives et économiques.
Ces négociations s’ouvrent et se ferment avec le cluster des principes fondamentaux (démocratie, État de droit, droits de l’homme) et se concentrent autour de cinq autres clusters (marché intérieur, compétitivité et croissance inclusive, agenda vert et connectivité durable, ressources, agriculture et cohésion et relations extérieures). Chaque cluster est composé d’une multitude de chapitres.
Depuis 2020, le principe de réversibilité est également au cœur du processus.
Le processus peut être suspendu ou annulé en cas de régression du pays.
Cette flexibilité a été mise en place afin de renforcer la crédibilité du processus auprès des États membres.
Les États membres détiennent un pouvoir central dans le processus : obtention du statut de candidat, ouverture et fermeture des négociations et des différents clusters et ratification finale.
A chaque étape un seul État membre peut bloquer le processus, les décisions étant prises à l'unanimité. Malgré les velléités de certains, il n’est pas possible de contourner le véto d’un Etat membre. Seule une abstention pourrait amener au même résultat.
Des trajectoires différenciées
Le processus d’élargissement concerne aujourd’hui dix pays, regroupés entre deux régions principales : les Balkans occidentaux et l’Europe orientale.
Au cœur de l’élargissement depuis 2003, les pays des Balkans occidentaux connaissent des situations très différentes :
- Le Monténégro et l’Albanie sont aujourd’hui perçus comme frontrunners compte tenu des progrès réalisés ces dernières années. Le Monténégro a la volonté de boucler les négociations d’ici la fin de l’année 2026, tandis que l’Albanie multiplie les ouvertures de clusters ces derniers mois. L’ambition étant pour ces deux pays de rejoindre l’UE d’ici 2028.
- La Serbie a été de son côté pointée du doigt dans le dernier rapport du fait de manquements démocratiques importants, en particulier sur des dysfonctionnements sur l’État de droit.
- Longtemps élève modèle du processus, la Macédoine du Nord demeure bloquée par un nouveau différend bilatéral avec la Bulgarie. Aucune solution ne semble espérée ces prochains mois.
- La Bosnie-Herzégovine connaît des dysfonctionnements internes importants et n’est pas en mesure de répondre aux exigences de Bruxelles suite à l’obtention du statut de candidat en 2022.
- Le Kosovo qui n’est toujours pas reconnu par cinq États membres de l’UE n’a pas de statut de candidat à ce jour.
En Europe orientale, le processus d’élargissement est une nouvelle réalité depuis 2022.
L’Ukraine et la Moldavie font des progrès importants en dépit de la guerre et des pressions menées par la Russie. La Commission se dit favorable à l’ouverture de plusieurs clusters afin d’illustrer concrètement ces progrès mais l’Ukraine est aujourd’hui bloquée par la Hongrie.
La Géorgie de son côté n’est plus qu’un État candidat “sur le papier” selon la Commissaire Kos. En cause, la capture de l’État menée par l’oligarque Ivanishvili.
Enfin, la Turquie, État candidat à l’UE depuis 1999 reste une épine dans le pied de Bruxelles avec une candidature de facto gelée.
Une question de volonté politique
Si la Commission joue un rôle central dans la partie technique du processus, la décision finale appartient aux États membres. Plusieurs facteurs laissent penser que la volonté politique n’est pas à la hauteur des ambitions de la Commission :
- Réformes internes : les États membres n’ont pas commencé à engager un processus de réformes, notamment institutionnelles. Il s’agit pourtant d’une condition déclarée nécessaire pour certains, dont la France.
- Différends bilatéraux : Certains différends bilatéraux demeurent actifs et de nouveaux pourraient émerger, bloquant certaines candidatures.
- Opinions publiques : Comme confirmé avec la dernière édition de l’Eurobaromètre, plusieurs États membres (France, Autriche, République Tchèque, Allemagne) disposent d’une opinion publique majoritairement négative face à l’élargissement faisant douter de leur capacité à valider une ratification à l’horizon 2028-2030.
Cela met en lumière le problème principal du processus d’élargissement à ce jour : mettre en place les réformes demandées, adopter les normes européennes, ne garantit pas nécessairement une adhésion à l’Union européenne. Et tant que le processus technique n’est pas appuyé par une volonté politique générale, l’élargissement n’aura pas lieu.
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