L’élargissement de l’UE connaît une nouvelle dynamique depuis 2022, mais la réflexion sur la manière de le rendre plus graduel peine à aboutir à des décisions politiques fortes. Des avancées accomplies – comme le Plan de croissance pour les Balkans occidentaux – manquent de visibilité, faute d’une dimension symbolique et d’une incarnation institutionnelle fortes.

En amont du sommet UE-Balkans occidentaux du 5 juin et du sommet UE-Moldavie du 22 juin, le chancelier Merz a publié une lettre sur l’élargissement, puis la France et l’Allemagne ont fait circuler un non-paper intitulé « Un nouvel élan pour l’élargissement ». Ces textes ne sont pas isolés : un autre non-paper rédigé par l’Allemagne, le Benelux et la France ou la déclaration des « Friends of the Western Balkans » témoignent d’une effervescence qui dépasse le seul tandem franco-allemand.

Un débat ancien

L’idée d’intégrer les candidats de manière plus progressive, en commençant par les dimensions politiques, est apparue dès les années 1990. Mais la vision monolithique de l’adhésion à l’UE a prévalu : on adhère à tout et d’un coup, une fois qu’on est prêt pour (presque) tout. Or, faut-il vraiment qu’un pays candidat ait assimilé tout l’acquis communautaire et économiquement prêt pour pouvoir participer, par exemple, à la politique étrangère et de sécurité commune ?

On connaît aussi le risque : créer un statut d’Etat membre « de seconde zone » pour mieux renvoyer la vraie adhésion aux calendes grecques. D’où la méfiance compréhensible des candidats et la nécessité de les convaincre qu’il s’agit d’accélérer et non pas de freiner l’adhésion. Ce sont les ambiguïtés à ce sujet qui ont contribué à l’échec de la « Confédération européenne » en 1991.

Des initiatives qui changent la donne ?

La lettre du chancelier Merz et le non-paper franco-allemand constituent la première initiative ambitieuse au plus haut niveau politique.

Friedrich Merz propose d’offrir à l’Ukraine une « adhésion en tant que membre associé », tout en suggérant de rechercher des « solutions innovantes » pour les autres candidats et d’« accélérer aussi leur adhésion ». Le non-paper franco-allemand porte l’idée d’« une boîte à outils » pour une « intégration progressive et mieux structurée ». Les deux esquissent une participation des pays candidats aux institutions de l’UE, sans droit de vote.

Ils cherchent aussi à convaincre qu’il s’agit bien de faciliter l’adhésion. Ainsi le chancelier Merz parle d’« un immense pas en avant, qui rapproche [l’Ukraine] immédiatement d'une adhésion à part entière » et d’ « un statut substantiellement équivalent à celui d'un État membre, qui dépasse de loin ce que nous pourrions lui offrir à moyen terme dans le cadre de notre processus d'adhésion ».

Le non-paper réaffirme « l'objectif d'une adhésion à part entière » et la volonté « ni de remplacer cette adhésion, ni d'allonger le chemin qui y mène », mais de « mettre en place des mesures incitatives qui favorisent une progression plus rapide ».

En assumant avec réalisme la difficulté politique des futures ratifications – en particulier en France – Friedrich Merz prône une approche pragmatique qui « ne nécessiterait ni la ratification du traité d'adhésion conformément à l'article 49 du TUE, ni aucune modification des traités, mais simplement un accord politique solide ». C’est une différence majeure par rapport à la récente idée d’ « adhésion inversée » envisagée par la Commission.

Quelques regrets

L’absence de lien clair entre les deux textes éveille un doute sur le degré de convergence des vues entre Berlin et Paris et sur une question de fond : pourquoi le non-paper ignore l’idée d’un « Etat membre associé », promue par le chancelier allemand ?

Si cela traduit la volonté assumée de favoriser l’Ukraine, la frustration des « vieux » candidats risque de s’approfondir. Si le nouveau statut est attractif, pourquoi ne pas le proposer aux pays dont la perspective d’adhésion est sans doute plus proche, mais pas imminente ? A l’inverse, si l’offre n’est pas pertinente pour ceux qui espèrent adhérer autour de 2030, pourquoi convaincrait-elle l’Ukraine ?

Par ailleurs, l’audace des deux documents reste relative. Friedrich Merz est plus disruptif, mais il reste flou sur la participation aux institutions, tant pour le statut de « membre associé » pour l’Ukraine que pour le « statut d’observateur » pour les Balkans occidentaux.

Lorsqu’il évoque « l’alignement complet sur la PESC », il ne précise pas si la contrepartie serait une pleine participation (sans droit de vote) à sa mise en œuvre. Les clarifications à venir seront décisives pour les candidats.

Le non-paper franco-allemand renforcerait la gradualité du processus, mais ses effets risqueraient de rester imperceptibles pour les citoyens, tant il reste prudent sur la participation aux institutions, limitée aux « points spécifiques de l'ordre du jour ». Les deux textes éludent aussi des sujets essentiels : l’éligibilité, la réversibilité en cas de reculs démocratiques, ou les garanties contre des blocages bilatéraux.

Passer des paroles aux actes

On aurait pu s’attendre à ce que la nouvelle dynamique d’élargissement soit incarnée par une proposition ambitieuse de la Commission européenne, à l’instar de « l’Agenda 2000 » de 1997. Or, l’initiative semble aujourd’hui venir plutôt des Etats membres, ce qui en soi n’est ni une nouveauté, ni un problème – à condition que l’Allemagne et la France montrent une fois de plus une capacité à entraîner les autres Etats membres, dont les opinions publiques semblent nettement plus favorables à l’élargissement et peuvent donc partager la méfiance initiale des candidats.

Mais peu importe d’où vient l’initiative, c’est le tempo qui compte. Une approche progressive n’est utile que si elle démarre vite et avance crescendo. Or, depuis le Conseil européen de juin 2022 qui évoquait déjà l’intégration graduelle, beaucoup de temps a été perdu. Il faut désormais passer des débats aux actes. Les récentes initiatives en offrent l’occasion.