Les négociations sur le budget européen (le cadre financier pluriannuel, CFP) pour 2028-2034 entrent dans une phase décisive. Les dirigeants européens se réuniront cette semaine à Bruxelles pour examiner une nouvelle proposition de la présidence irlandaise du Conseil, en vue d’un éventuel accord d’ici la fin de l’année.

Sur la table figure la proposition de la Commission de juillet 2025 : près de 2 000 milliards d’euros en prix courants, soit environ 1,26% du revenu national brut (RNB) de l’UE, dont environ 0,11% pour rembourser la dette de NextGenerationEU, contre 1,12% pour le cadre actuel. La présidence irlandaise propose de réduire l’enveloppe de 8% en termes réels.

Sans surprise, l’agriculture et la cohésion sont épargnées, l’essentiel des baisses pesant sur l’aide extérieure (-17,4%), le Fonds européen pour la compétitivité (-10,5%) ou le soutien aux infrastructures transfrontalières (-14,4%).

Des baisses particulièrement sévères sont proposées pour le Fonds de solidarité de l’UE (-55%) et le mécanisme de protection civile de l’UE (-35%), deux outils européens qui ont démontré leur valeur ajoutée face aux crises.

La proposition irlandaise traduit la difficulté de l’exercice : les contributeurs nets réclament un budget plus modeste, tandis que les bénéficiaires de la cohésion et de la PAC refusent les coupes budgétaires. Mais cet affrontement familier se joue dans un contexte différent des négociations passées.

Les finances publiques nationales sont plus tendues qu’en décembre 2020, lorsque le budget actuel a été adopté. NextGenerationEU s’achève au moment même où commence le remboursement de sa dette commune, tandis qu’un environnement mondial plus hostile exige une plus grande capacité d’action commune de l’UE en matière de sécurité, de compétitivité et de résilience.

Le calendrier compte aussi : sans accord d’ici décembre, les négociations buteront sur la campagne présidentielle française de 2027 et sur une série d’élections nationales, une période où les contributions à l’UE risquent de devenir un enjeu de campagne.

Cette nouvelle donne façonne les positions de tous les acteurs. Chaque camp a des arguments légitimes, mais chacun exagère aussi. Sur cette pente, le risque est d’aboutir à un budget plus réduit, qui satisfait les exigences nationales mais ne répond pas aux besoins collectifs de l’Europe.

Ce papier soutient qu’un bon accord ne viendra que si les gouvernements cessent de traiter le budget comme un combat à somme nulle autour des soldes nationaux, et le considèrent comme un marché partagé, où les euros dépensés ailleurs dans l’UE profitent aussi chez soi.

Pourquoi les frugaux veulent-ils des coupes ?

Les contributeurs nets font valoir que la proposition de la Commission entraînerait une hausse sensible de leurs contributions nationales, alors que les gouvernements doivent maîtriser leurs finances publiques.

Cet argument n’est pas sans fondement : la Cour des comptes européenne estime que les contributions nationales pourraient augmenter jusqu’à 48% dans le prochain budget. Mais comparer ce que les gouvernements paient aujourd’hui avec ce qu’ils paieraient après 2027 peut aussi induire en erreur.

Le budget actuel a été conclu en 2020, et ses plafonds ont depuis évolué sur la base d’un déflateur annuel fixe de 2%. L’inflation réelle ayant été nettement plus élevée, le budget de l’UE s’est progressivement réduit par rapport à l’économie européenne. Adopté à un niveau équivalent à environ 1,12% du RNB de l’UE, sa valeur est depuis retombée à environ 1,02%.

Cette érosion s’est aussi traduite par des contributions nationales plus faibles que prévu à l’origine. Ainsi, une partie de la hausse attendue des contributions nationales après 2027 reflète une véritable expansion du budget de l’UE, mais une autre reflète l’érosion relative du budget actuel. Les capitales paient aujourd’hui moins au budget de l’UE que ce à quoi elles s’étaient engagées.

Pourquoi d’autres sont si réticents à réduire la cohésion et l’agriculture ?

Une inquiétude tout aussi compréhensible existe de l’autre côté de la table. La proposition de la Commission augmente la taille globale du budget, mais réduit les montants réservés à la cohésion et à l’agriculture.

Par rapport au budget actuel, ces enveloppes diminueraient de 10 à 15% en termes réels. Cette baisse intervient en outre au moment où les financements de NextGenerationEU disparaissent. Pour les pays qui ont reçu d’importants montants de cohésion et de la Facilité pour la reprise et la résilience, le recul de l’investissement soutenu par l’UE après 2026 pourrait être substantiel.

Les contributeurs nets invoquent la contrainte sur leurs finances publiques pour justifier la limitation de leurs contributions. Mais de nombreux bénéficiaires font face exactement à la même contrainte lorsqu’on leur demande de compenser la baisse des transferts européens.

La France, par exemple, avec un déficit d’environ 5% du PIB et des coûts d’emprunt en hausse, est mal placée pour remplacer d’importantes coupes dans la PAC par des financements nationaux.

Les ressources propres peuvent-elles résoudre la quadrature du cercle ?

C’est ce qui explique pourquoi le président du Conseil européen, António Costa, insiste autant sur la recherche de nouvelles ressources propres. Les pays frugaux ont raison de souligner qu’elles ne sont pas une panacée.

Nombre des propositions de la Commission sont pour l’essentiel des contributions nationales calculées différemment (par exemple sur la base des déchets électroniques non collectés ou de la consommation de tabac) ; d’autres détourneraient des recettes que les États membres conserveraient autrement (par exemple le système d’échange de quotas d’émission).

Parmi les cinq nouvelles ressources propres proposées, seules le CORE (la nouvelle taxe européenne sur les grandes entreprises) et le CBAM (une nouvelle ressource fondée sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières) constituent de véritables recettes supplémentaires.

De nouvelles ressources propres présentent pourtant des avantages importants. Elles peuvent permettre à l’UE de mieux aligner ses recettes sur ses objectifs et de récolter les fruits des politiques décidées au niveau européen.

Elles peuvent aussi apporter une plus grande stabilité aux finances de l’UE. Contrairement au budget, la décision relative aux ressources propres n’expire pas tous les sept ans. Une fois une ressource approuvée à l’unanimité et ratifiée au niveau national, elle reste en place jusqu’à ce qu’une nouvelle décision la remplace. Cela offre une base de recettes plus prévisible, particulièrement précieuse maintenant que l’UE doit rembourser sur le long terme la dette de NextGenerationEU.

Où pourrait se situer un compromis ?

Un accord final exigera inévitablement des concessions des deux côtés. Les contributeurs nets chercheront à limiter la hausse de leurs contributions nationales par des coupes dans la proposition de la Commission. Mais financer l’ensemble de l’ajustement par des coupes dans les dépenses, sans toucher à la cohésion et à l’agriculture, laissera peu de place aux nouvelles priorités.

Un potentiel compromis combinerait donc des réductions de dépenses modérées et de nouvelles ressources propres significatives. Rééchelonner le remboursement de la dette NextGenerationEU serait aussi une option judicieuse. Comme le montre une récente proposition espagnole, cela pourrait dégager environ 70 milliards d’euros sur le budget 2028-2034, sans repousser l’échéance finale de remboursement fixée à 2058.

Parvenir à un accord supposera aussi de recadrer la négociation en une négociation multidimensionnelle plutôt qu’en jeu à somme nulle. L’opposition de plus en plus courante entre les « anciennes » politiques (cohésion et agriculture), censées bénéficier aux pays plus pauvres, et les « nouvelles » priorités comme la compétitivité, la défense ou les infrastructures énergétiques, censées profiter aux plus riches, est trompeuse.

Les fonds européens gérés par les États membres génèrent d’importants effets transfrontaliers. Des estimations de la Commission suggèrent, par exemple, que l’Allemagne est la principale bénéficiaire des retombées des investissements de la Facilité pour la reprise et la résilience dans les autres États membres.

À l’inverse, la Pologne a un intérêt évident à ce que l’investissement européen aide l’industrie allemande à rester compétitive, compte tenu de la forte intégration de leurs économies. Et des pays comme l’Espagne ou la Grèce, dotés d’un fort potentiel solaire, ont beaucoup à gagner d’un investissement européen dans des réseaux transfrontaliers, même lorsque ces infrastructures sont construites ailleurs.

Les effets de répartition comptent toujours dans les négociations budgétaires de l’UE. Mais le budget est plus qu’un mécanisme de redistribution entre trésors nationaux. Un compromis sera plus facile à atteindre si les gouvernements regardent non seulement combien d’euros reviennent au pays, mais aussi ce qu’ils gagnent lorsque ces euros sont dépensés ailleurs dans une économie européenne intégrée.