La Commission a dévoilé un projet de règlement visant à moderniser et à simplifier le cadre européen en matière de marchés publics. Le Public Procurement Act marque un changement de fond dans la commande publique à l’échelle de l’Union européenne.

Les priorités affichées sont de simplifier la commande publique et d’en accroître l’efficacité, un secteur qui pèse environ 15% du PIB européen. Les directives précédentes n’ont, dans l’ensemble, pas atteint ces objectifs : la concurrence s’est érodée, la participation des PME et la dimension transfrontalière sont restées faibles, et les règles demeurent trop morcelées. Reste à savoir si le nouveau texte réussira là où elles ont échoué.

La proposition va toutefois au-delà d’une simple réforme procédurale. Elle consolide les règles et allège les procédures, mais accorde surtout une place nouvelle aux achats stratégiques, introduisant une dimension géopolitique dans le droit qui encadre la commande publique européenne.

Le Public Procurement Act constitue un pilier de l’agenda de compétitivité de l’Union, aux côtés d’initiatives telles que l’Industrial Accelerator Act et l’EU Innovation Act. Plusieurs de ses chapitres sont consacrés à des priorités transversales : la sécurité et la résilience, la préférence européenne et l’environnement.

Une réforme structurelle

Le choix d’un règlement plutôt que d’une directive constitue une nouveauté. Depuis plus de cinquante ans, les règles européennes de la commande publique étaient fixées dans des directives. Ce changement d’instrument vise à garantir une application plus uniforme des règles d’un État membre à l’autre.

La fusion, au sein d’un règlement unique, des régimes applicables aux marchés publics classiques, aux entités adjudicatrices et aux concessions est une proposition pragmatique et, dans l’ensemble, bien accueillie ; elle reflète le rapprochement progressif de ces régimes au fil des années.

Elle a toutefois une contrepartie. Les acheteurs des secteurs spéciaux perdraient la souplesse dont ils disposaient pour fixer la durée de leurs accords-cadres. Le texte plafonne désormais tous les acheteurs publics à trois ans pour un accord-cadre mono-attributaire et à cinq ans pour un accord multi-attributaire, supprimant la durée plus longue qui leur était jusqu’ici ouverte.

Une simplification radicale des procédures

Le principal changement pour les acheteurs publics est que la négociation avec les fournisseurs devient la norme. Sous les directives de 2014, elle reste l’exception. Les procédures standards reposent sur des offres remises sous pli scellé : le pouvoir adjudicateur publie ses besoins, les fournisseurs déposent une offre, et le marché revient à la mieux notée, sans aucun échange entre-temps.

Cette règle vise à prévenir le favoritisme, un acheteur qui peut discuter avec les candidats pouvant aussi peser sur l’issue. La négociation n’est aujourd’hui admise que dans des cas définis, généralement des besoins complexes, et le recours à la procédure correspondante doit être justifié.

La présente proposition inverse la logique. Tout pouvoir adjudicateur pourrait négocier une amélioration des offres pour n’importe quel marché, sans avoir à justifier son choix de procédure. Le texte proposé impose aux acheteurs de mener ces négociations avec précaution, afin d’éviter tout risque d’orientation du résultat.

Un autre changement mérite d’être signalé. Aujourd’hui, les acheteurs publics peuvent d’abord évaluer les capacités des fournisseurs et n’inviter à soumissionner que les plus solides. La proposition supprime cette étape : tout fournisseur remplissant les exigences minimales entrerait en négociation, et le nombre de candidats ne se réduirait qu’au fil des cycles de négociation sur l’offre elle-même.

Le prix pèse également moins qu’avant. Le recours au critère du prix le plus bas devra désormais être justifié, et les marchés seraient en règle générale attribués sur le meilleur rapport qualité-prix, les critères de qualité comptant pour au moins 30% de l’évaluation.

Les mesures de préférence européenne

L’un des aspects les plus marquants du texte est l’introduction de mesures de « préférence européenne ».

Alors que les règles européennes de la commande publique sont traditionnellement restées plutôt neutres quant à l’origine des fournisseurs ou des produits, le texte proposé donnerait aux acheteurs publics une marge de manœuvre plus large pour favoriser les fournisseurs de l’UE et les fournisseurs « couverts », c’est-à-dire ceux relevant d’une juridiction partie à un accord avec l’UE couvrant les marchés publics.

Plutôt que d’imposer le protectionnisme, le texte crée un cadre habilitant. Il donne aux acheteurs publics la faculté de favoriser les fournisseurs de l’UE et les fournisseurs « couverts », et réserve par ailleurs à la Commission le pouvoir de rendre certaines de ces préférences obligatoires.

En pratique, un acheteur pourrait choisir de restreindre la participation des fournisseurs non européens à un marché, de rejeter leurs offres, d’exiger un niveau minimal de contenu européen ou « couvert », d’appliquer des préférences d’évaluation aux fournisseurs « couverts » au stade de l’attribution et, dans certains cas, de rejeter les offres où les biens, services ou travaux « couverts » représentent moins de 50% de la valeur totale du marché. La proposition instaure aussi un cadre pour déterminer si des opérateurs, biens, services ou travaux sont « couverts », appuyé par un outil en ligne géré par la Commission.

La Commission disposerait aussi du pouvoir de restreindre l’accès à certains opérateurs de pays tiers, notamment lorsque ceux-ci n’accordent pas un accès équivalent aux fournisseurs de l’UE, lorsque des préoccupations de sécurité d’approvisionnement se posent, ou lorsque des restrictions sont jugées nécessaires à la protection d’intérêts essentiels de l’UE.

Prises ensemble, ces mesures marqueraient un changement significatif dans l’approche de la participation des pays tiers aux marchés publics européens. Plusieurs questions pratiques restent toutefois en suspens, notamment la façon d’évaluer les exigences d’origine dans des chaînes d’approvisionnement complexes, et celle de vérifier en pratique le respect des seuils de contenu.

Ces mesures pourraient aussi devenir une source de friction commerciale. Les fournisseurs non « couverts », chinois en particulier, semblent les plus exposés, et pourraient bien qualifier ces mesures de protectionnistes et répliquer en nature, par exemple via des contrôles à l’exportation.

Une grande partie des détails se réglera non pas dans le règlement lui-même mais dans des textes sectoriels comme l’Industrial Accelerator Act, le Chips Act 2.0 ou le Cloud and AI Development Act, qui fixeront les règles précises pour leurs secteurs respectifs.

Transparence, numérisation et espaces de données sur les marchés publics

La proposition cherche à améliorer la collecte, le partage et l’accès aux informations sur les marchés publics à l’échelle de l’UE, via un cadre numérique plus intégré.

Les États membres seraient tenus de mettre en place des espaces nationaux de données sur les marchés publics, alimentant un espace de données au niveau de l’UE géré par la Commission. L’objectif est de renforcer la transparence et de faciliter le suivi des marchés publics, de la participation des PME, de la dimension transfrontalière et des objectifs d’achat stratégique.

Les données à intégrer sont très étendues, couvrant non seulement les documents de la procédure, mais aussi les documents contractuels, jusqu’au niveau des paiements individuels des achats. Les documents devront être transmis aux espaces nationaux de données dès que possible après leur création, ce qui pourrait faire peser une charge administrative lourde.

Prochaines étapes

Le texte proposé suivra la procédure législative ordinaire. Les directives de 2014 avaient mis environ deux ans entre la proposition et l’adoption et elles s’appuyaient sur un cadre existant, plutôt que de le refondre entièrement en un règlement unique.

Vu l’ampleur et l’ambition politique de cette proposition (fusion de trois directives, introduction de dispositifs de préférence « Made in Europe », nouvelles obligations de données et changements procéduraux de grande envergure), le processus législatif devrait prendre au moins autant de temps, sinon plus.

Il est actuellement envisagé que le texte entre en application deux ans après sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.