La candidature ukrainienne est sans précédent : jamais une demande d’adhésion à l’Union européenne n’avait été formulée par un pays faisant face à une agression de la part d’une puissance voisine.

Ce contexte dramatique, aux conséquences géopolitiques lourdes pour l’UE, explique la célérité tout aussi inédite des premières étapes du processus d’élargissement à l’Ukraine. La suite pourrait-elle aller tout aussi vite ? L’UE est-elle en passe d’inventer un nouveau modèle d’adhésion, redéfinissant la notion même d’Etat membre ?

Si le président Zelensky évoque l’idée d’une “voie rapide” vers l’UE pour son pays dès 2022, ce scénario relevait jusqu’ici d’un vœu pieux. Mais les spéculations à ce sujet vont croissant, depuis que l’idée d’une adhésion dès 2027 est apparue dans certains projets du plan de paix pour l’Ukraine.

Un processus fondé sur la conditionnalité et le mérite

Le processus d’adhésion à l’UE appliqué jusqu’ici, et notamment depuis les élargissements en direction des pays d’Europe centrale et orientale (PECO), est fondé sur les principes de conditionnalité et de mérite, au regard des critères dits de Copenhague.

C’est la capacité de l’Etat candidat à se conformer à ces critères — démocratie et Etat de droit, économie de marché viable et compétitive, assimilation de l’acquis communautaire — qui détermine le rythme de l’adhésion.

Mais tout dépend aussi de l’appréciation par l’ensemble des Etats membres de l’opportunité d’un nouvel élargissement, compatible avec le maintien de “l'élan de l'intégration européenne”.

Les premières étapes relèvent de décisions politiques à portée essentiellement symbolique. Ainsi, l’Ukraine a obtenu le statut de candidat en moins de quatre mois et l’ouverture formelle des négociations d’adhésion en moins de deux ans. A titre de comparaison, les pays des Balkans occidentaux ont mis respectivement entre 2 et 6 ans et entre 3,5 et 18 ans pour franchir ces étapes.

Cette rapidité est compréhensible, compte tenu du contexte de guerre. Le processus se corse toutefois une fois les négociations ouvertes. Si, avec la Finlande, déjà très alignée avec l’UE, les négociations n’ont duré que 14 mois, elles se sont étalées sur environ 5 ans pour les PECO.

En ajoutant au moins un an pour la finalisation du traité d’adhésion et sa ratification, si l’Ukraine suivait le rythme de ces derniers, son adhésion se ferait au mieux début 2030.

L’hypothèse inédite d’une “adhésion express”

Une “adhésion express”, dès 2027, signifierait donc à la fois l’intégration d’un pays manifestement peu préparé à l’aune des critères de Copenhague et un statut de membre assorti de nombreuses limitations.

Si les traités ne connaissent pas de pluralité de statuts au sein de l’UE, la pratique a consacré une géométrie assez variable en matière des droits et des obligations des Etats membres : zone euro, espace Schengen, divers “opt-outs”.

Par ailleurs, les traités d’adhésion peuvent modifier, temporairement ou durablement, les traités fondateurs. Il est donc tout à fait imaginable, dans le cas de l’Ukraine, que l’acte formel d’adhésion à l’UE ne constitue pas la conclusion mais le début d’un long processus de mise en conformité avec le droit de l’UE.

Autrement dit, si jusqu’ici les périodes de transition et autres dérogations représentaient des exceptions, elles pourraient devenir la règle.

Néanmoins, si une telle approche est juridiquement envisageable, est-elle pour autant réaliste et souhaitable ? Utiliser les termes “adhésion” ou “Etat membre” pour une situation très éloignée de ce qu’on entendait par là jusqu’ici risquerait d’accréditer l’idée que dans l’UE certains Etats sont désormais des membres de “seconde zone”.

Plus grave encore, cela reviendrait à sacrifier la logique de mérite et de conditionnalité, autrement dit à renoncer à ce que l’élargissement porte de plus précieux : sa nature transformatrice. Par ailleurs, la structure et le fonctionnement de l’UE en ressortiraient encore plus complexes.

Se poserait aussi la question des autres candidats : si cette nouvelle approche n’était réservée qu’à l’Ukraine, ce “deux poids deux mesures” ne porterait-il pas un coup fatal à la crédibilité de l’UE ? Enfin, une telle adhésion saurait-elle obtenir les 27 ratifications requises, en particulier en France, susceptible de passer par un référendum ?

L’adhésion graduelle : une alternative plus réaliste ?

L’intérêt géopolitique et la solidarité poussent l’UE à répondre à l’aspiration européenne de l’Ukraine aussi vite que possible. Mais plutôt qu’une adhésion express, fondamentalement factice et génératrice de nombreux problèmes, c’est l’adhésion graduelle qui offre une solution adaptée.

L’adhésion pleine et entière resterait une perspective de moyen terme, soumise à une conditionnalité stricte et exigeante des critères de Copenhague. Mais en amont, chaque pays candidat, selon ses mérites propres, devrait avoir progressivement l’accès à des bénéfices en principe réservés aux membres, qu’il s’agisse de la participation dans les institutions, de l’intégration dans les politiques communes ou encore de l’accès aux fonds européens, bien au-delà de ce qui a été offert aux candidats par le passé.

Et pour plus de lisibilité, plutôt que de proposer un statut qui n’aurait de membre que le nom, il faudrait créer un nouveau statut intermédiaire, conférant — provisoirement — des droits inférieurs à ceux des membres, mais bien plus importants que ceux traditionnellement accordés aux candidats.