La 30 avril, la Commission européenne a dévoilé son projet de nouvelles lignes directrices sur le contrôle des concentrations, en consultation jusqu’au 26 juin. Première refonte d’ampleur depuis vingt ans, le texte ouvre la voie à une approche plus favorable à la consolidation industrielle européenne, tout en élargissant l’arsenal de la Commission à de nouveaux risques concurrentiels.
Pourquoi réviser des lignes directrices ?
Les lignes directrices sur le contrôle des concentrations fixent le cadre dans lequel la Direction générale de la concurrence de la Commission analyse les opérations de concentration soumises à son contrôle préalable. Elles la lient en pratique et orientent les autorités nationales de concurrence.
Les lignes directrices sont un instrument de « soft law ». Elles sont adoptées par la Commission (sans le Parlement ou le Conseil) après des consultations nombreuses. Le projet de lignes directrices proposé la semaine dernière révise et remplace deux textes datant de 2004 (lignes directrices sur les concentrations horizontales) et de 2008 (sur les concentrations dites non-horizontales).
On fait souvent remonter l’appel à la réforme à l’interdiction de la fusion Alstom/Siemens en 2019. Face à ce casus belli, Paris et Berlin plaidèrent pour des règles plus souples et une prise en compte accrue de la concurrence mondiale ; d’autres mettaient en garde contre la politisation du droit de la concurrence.
Ces divisions ne datent pas de 2019, et elles n’ont pas disparu. Mais la pandémie, la guerre en Ukraine et la concurrence économique de la Chine et des Etats Unis ont depuis aggravé le sentiment d’urgence face au décrochage économique européen. Le rapport Draghi a posé les bases de la révision portée par la Commission actuelle.
Évolution ou révolution ?
Certains se réjouiront d’une nouvelle grammaire européenne plus favorable à la consolidation. Les fusions et acquisitions permettant à des acteurs d’atteindre une taille critique nécessaire pour investir et être compétitives se voient reconnaitre un potentiel bénéfique pour le marché intérieur.
Le projet de lignes directrices introduit une approche plus large (moins centrée sur les prix), plus dynamique (le « potentiel concurrentiel »), ainsi qu’une plus grande attention à l’innovation et aux gains d’efficacité générés par des concentrations. Les bénéfices d’une opération pour les consommateurs sont élargis à de nouveaux critères comme la résilience et à la soutenabilité environnementale.
Mais la réforme n'est pas à sens unique. La Commission actualise aussi sa boîte à outils pour intervenir dans de nouveaux domaines : effets de portefeuille (rapprochement de gammes complémentaires), marché du travail (risque de monopsone), accès aux données privées (verrouillage de positions dominantes, notamment dans le numérique), ou encore collusion algorithmique (coordination automatisée via les outils de pricing) font l’objet de l’attention du projet de lignes directrices.
Le soutien politique à la création de champions européens ne débouchera pas sur des chèques en blanc de la part Commission. Les objectifs fondamentaux du droit de la concurrence ne changent pas fondamentalement.
Et maintenant ?
La Commission ouvre certes de nouvelles pistes permettre aux entreprises démontrer qu'une opération profite in fine au marché intérieur, mais seuls des dossiers solidement étayés aboutiront. Plus fondamentalement, le texte traduit la tentative de donner une traduction concrète aux rapports Draghi et Letta sans renoncer à la protection des consommateurs et de la libre concurrence. Sa portée se jouera dans la pratique décisionnelle des prochaines années. Le texte final devrait être adopté d’ici la fin 2026.
*Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que leur auteur et ne reflètent pas la position officielle des institutions ou organisations auxquelles il est affilié.