« La voix de l’Europe doit se faire entendre. Trop souvent ces derniers temps, l’Europe n’a pas pris la parole » avait reconnu Ursula von der Leyen, le 19 avril dernier. Pour sortir de cette situation, la présidente de la Commission entend remettre en cause la règle de l’unanimité au sein de l’UE en matière de politique étrangère et de sécurité. L’idéal serait de modifier les traités, mais le traité actuel offre des possibilités de surmonter ces blocages. Celles-ci restent insuffisamment utilisées.

Un blocage qui menace l’avenir de l’Union

Entre le blocage (désormais levé) des sanctions contre la Russie sous Viktor Orban, l’incapacité de l’UE à peser sur le gouvernement Netanyahu pour l’empêcher de violer le droit international, ou les difficultés à répondre aux menaces de Donald Trump, il est impossible de donner tort à Ursula von der Leyen. La règle de l’unanimité empêche l’Union d’exister sur une scène géopolitique de plus en plus violente. Un tel blocage menace potentiellement la survie même de l’Union.

De nombreux dirigeants européens appellent depuis longtemps à la remise en cause de cette règle. Un tel changement nécessiterait-il une modification des Traités ? Ce serait le moyen le plus direct, mais après le traumatisme causé par l’échec du Traité constitutionnel en 2005, aucun dirigeant ne prône cette voie pour l’instant. De plus, supprimer l’unanimité nécessiterait l’accord de tous les États membres, ce qui semble actuellement impossible.

Le traité actuel offre des marges de manœuvre insuffisamment utilisées

Les Traités actuels offrent des marges de manœuvre insuffisamment utilisées. Le titre 5 du Traité sur l’Union européenne (TUE) définit les règles applicables à la politique extérieure et de sécurité. L’article 24 donne une définition très large du rôle de l’Union :

La compétence de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune.

L’article 31 confirme que « les décisions relevant du présent chapitre sont prises par le Conseil statuant à l’unanimité ». Mais il définit ensuite une procédure qui limite la portée de cette règle :

Tout membre du Conseil qui s’abstient lors d’un vote peut assortir son abstention d’une déclaration formelle. Dans ce cas, il n’est pas tenu d’appliquer la décision, mais il accepte que la décision engage l’Union.

Autrement dit, une décision n’a pas besoin d’être approuvée unanimement : il suffit que les États en désaccord acceptent de s’abstenir.

Une super majorité qualifiée intéressante

Ce même article définit une super majorité qualifiée :

Si les membres du Conseil qui assortissent leur abstention d’une telle déclaration représentent au moins un tiers des États membres réunissant au moins un tiers de la population de l’Union, la décision n’est pas adoptée.

Autrement dit, une décision peut engager l’Union dès lors qu’elle est approuvée par deux-tiers des États membres (soit 18 actuellement) rassemblant deux tiers de la population. On devrait faire un usage plus large de ces marges de manœuvre.

Le second alinéa de l’article 31 va plus loin :

Par dérogation, le Conseil statue à la majorité qualifiée : lorsqu’il adopte une décision définissant une action ou position de l’Union sur la base d’une décision du Conseil européen portant sur les intérêts stratégiques de l’Union ; lorsqu’il adopte une décision sur proposition du haut représentant pour les affaires étrangères présentée à la suite d’une demande du Conseil européen ; lorsqu’il adopte toute décision mettant en œuvre une décision définissant une action ou position de l’Union ; lorsqu’il nomme un représentant spécial.

Cet article offre donc de larges possibilités pour que le Conseil des affaires étrangères prenne ses décisions à la majorité qualifiée, notamment en matière de sanctions. Cette possibilité ne pourrait pas être utilisée sur les questions de défense. C’est à cet article que faisait référence Ursula von der Leyen.

Des possibilités connues mais que les Etats refusaient d’utiliser

Ces dispositions sont connues et discutées depuis longtemps, mais les États membres s’étaient opposés à leur utilisation. Ils craignent de perdre leur capacité de veto et redoutent d’engorger le Conseil européen en y reportant les débats si le vote à la majorité qualifiée devient la norme.

Dans un contexte où les menaces sur l’Union sont considérables et où le double jeu de certains États membres pourrait suffire à la détruire, il est plus que temps d’utiliser toutes les marges de manœuvre du Traité actuel pour doter l’Union d’une véritable capacité d’action en matière de politique étrangère et de sécurité.