En 2025, la Commission européenne a lancé une révision de ses principales lignes directrices en matière de concentrations, avec un projet attendu au printemps 2026 et une adoption probable d’ici 2027.

Ces textes encadrent la façon dont elle autorise ou interdit les fusions, et la révision vise notamment à mieux tenir compte des modèles numériques, de l’innovation, et de la compétitivité et de la résilience de nos économies.

En arrière‑plan, le débat se poursuit sur le rôle du droit de la concurrence dans l’émergence – ou l’entrave – de champions européens, même si un changement de paradigme radical paraît peu probable.

Pourquoi des champions européens ?

L’idée de ‘champions européens’ est orthogonale avec l’ordo libéralisme européen qui innerve les articles du traité portant sur la concurrence depuis 1957. Au travers de sa compétence fédérale dans le domaine de la concurrence -- abus de position dominante, contrôle des aides d’Etat et des concentrations-- l’UE a toujours manifesté une méfiance pour les grandes entreprises.

La remise en cause manifeste des règles de concurrence loyale par la Chine ou plus récemment par les Etats-Unis, l’absence de géants européens de la tech, la faible consolidation de secteurs entiers comme la banque ou les télécoms et plus largement la résurgence des entraves au commerce et de la conflictualité économique alimentent l’idée que l’UE doit avoir ses champions.

Le rapport Draghi (2024) s’inscrit prudemment dans cette veine. S’il n’appelle pas à la création ou au soutien de “champions européens” à tout prix, le rapport propose d’adapter le contrôle des concentrations pour permettre aux entreprises européennes d’atteindre une taille mondiale dans des secteurs stratégiques, sans renoncer à une concurrence vigoureuse au sein du marché intérieur.

Un débat franco-français, qui s’est exporté

La France, traditionnellement rétive à un droit de la concurrence qui n’est pas dans sa tradition de politique économique, à la première poussé à l’idée de la nécessité de soutenir le développement de ‘champions européens’.

En 2005, suite à plusieurs cas de consolidation problématiques (fusion Enel/GDF avortée, rachat d’Arcelor par Mittal ), la France a préparé un premier mémorandum portant sur la réforme du droit européen des concentrations pour le rendre compatible avec la création de champions européens.

En 2019, suite à l’interdiction de la fusion Alstom/Siemens par la Commission européenne, un mémorandum de même nature et de mêmes objectifs a été élaboré par les gouvernements français et allemand. Les gouvernements français et allemands proposaient même d’entamer une réflexion sur la possibilité pour le Conseil de l’UE (i.e. les États membres) d’annuler les décisions de la Commission, sous certaines conditions.

Des limites politiques à la création de champions européens

Le débat sur les champions européens, bien que désormais endossé par la Présidente de la Commission, se heurte à des limites politiques.

La première tient au fait que le droit de la concurrence est l’un des piliers et l’une des réussites de l’UE. Un fort consensus politique existe pour ne pas le modifier, d’autant plus que le débat sur les champions européens est porté par une France dont les performances économiques ne convainquent pas, dont les réflexes colbertistes effrayent, et qui a déjà les plus grandes entreprises d’Europe.

La deuxième tient à la défense par chaque État membre de son pré-carré. En témoignent les échecs répétés de consolidation dans le secteur bancaire entre acteurs italiens et allemands. Des discussions récurrentes autour d’un rapprochement UniCredit–Commerzbank ont par exemple suscité de fortes résistances politiques à Berlin, au nom de la stabilité financière nationale, de la protection de l’emploi et du maintien d’un “champion” bancaire domestique.

Enrico Letta, le 28 octobre 2025, proposait ainsi qu’: “une stratégie pour les champions européens commence par deux champions européens qui ne soient pas franco‑allemand”, façon de rompre avec l’idée implicite que tout projet industriel d’envergure en Europe devrait nécessairement passer par un axe Paris‑Berlin.”

Des limites juridiques à la création de champions européens

Favoriser la création de champions européens implique deux catégories de normes.

D’abord, des lignes directrices, c’est-à-dire de la ‘soft law’ (droit mou). Les lignes directrices en cours de révision concernent les concentrations horizontales (entre concurrents) et verticales (entre entreprises situées à des stades différents de la chaîne de valeur).

Une modification de lignes directrices est politiquement beaucoup plus facile et rapide qu’une révision formelle d’un règlement, et peut aboutir à des changements importants dans la pratique décisionnelle de la Commission.

Mais elles n’ont pas la même force contraignante qu’un acte législatif adopté par le Conseil et le Parlement et ne peuvent ni modifier ni étendre le champ des obligations fixées par les traités ou par le règlement 139/2004, sous le contrôle exigeant de la Cour de justice de l’UE (CJUE).

L’affaire Illumina/GRAIL l’a bien montré : la CJUE a annulé l’approche en matière de renvoi vers la Commission de certaines fusions, fixée par la Commission dans une communication quelques années auparavant, rappelant que son interprétation devait rester dans les limites fixées par les règles existantes.

Ainsi que souligné à plusieurs reprises par la DG Concurrence, les définitions de marché, sous le contrôle de la CJUE, ne peuvent s’écarter de la réalité économique. La révision (en 2024) de la communication de la Commission sur la définition du marché pertinent n’a pas abouti à une révolution copernicienne sur la prise en compte des concurrents extra-européens.

Ensuite, un règlement. Pour changer plus radicalement les objectifs du droit de la concurrence, une refonte du règlement 139/2004 sur les concentrations serait nécessaire. C’est ce qu’avait envisagé le mémorandum franco-allemand de 2019.

Le règlement concentrations ayant été adopté à l’unanimité, il faudrait une élan politique considérable au niveau des Etats membres européens pour envisager une réforme du texte, à l’unanimité également. Le règlement 139/2004 n’a pas été révisé depuis 2004, et beaucoup d’Etats membres craindraient qu’une révision ouvre la boîte de pandore. Cette voie semble peu envisageable.

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