L'enjeu des marchés publics de défense européens

Bonjour. Nous sommes le 27 avril et voici votre condensé utile d’actualité européenne. Suivez-nous également sur LinkedIn.

L’expert de la semaine est Oscar Guinea. Oscar est directeur au sein du European Center for International Political Economy (ECIPE), spécialisé dans les questions liées au commerce international, au digital, aux politiques industrielles et à la santé, il tient une chronique régulière dans le quotidien espagnol El País.

L’Europe fait face à sa plus grande menace sécuritaire depuis la Seconde Guerre mondiale. Relever ce défi nécessite un écosystème européen de défense solide, plutôt qu’un ensemble de systèmes nationaux fragmentés.

La passation de marché est au cœur de cet effort. Les arguments économiques en faveur d’un marché de la défense à l’échelle de l’UE sont connus depuis longtemps.

Des marchés contestables font baisser les prix, empêchent les entreprises de s’appuyer sur des relations préférentielles et les obligent à investir dans de meilleurs équipements. Des marchés de plus grande taille permettent aussi des économies d’échelle et une spécialisation accrue, en répartissant les coûts fixes sur une base de clients plus large.

Malgré cela, les marchés de défense dans l’UE restent majoritairement nationaux. Les gouvernements attribuent l’essentiel des contrats à des fournisseurs domestiques et acheminent environ 80% des dépenses via des systèmes nationaux.

Cette fragmentation persistante produit l’inverse des bénéfices liés à l’échelle. Des marchés cloisonnés tirent les coûts vers le haut, réduisent la spécialisation et maintiennent les entreprises européennes de défense à une taille plus modeste. Les conséquences sont frappantes : l’UE exploite plus de 170 grands systèmes d’armement, contre seulement 30 aux États-Unis, ce qui nuit aux économies d’échelle, à la spécialisation et à l’innovation.

Trois quarts des contrats vont à des entreprises nationales

À partir des données du portail TED (Tenders Electronic Daily) de l’UE pour 2023, mes co-auteurs et moi avons mis en évidence l’ampleur du biais domestique dans les marchés publics de défense européens.

Trois quarts des contrats de défense dans l’UE ont été attribués à des entreprises nationales. Dans des pays comme l’Allemagne, la Pologne, la Belgique, la Hongrie, la Grèce et la Roumanie, la quasi-totalité des contrats publiés sur TED ont été attribués à des fournisseurs domestiques.

En miroir, en moyenne, seuls 19% des contrats ont été attribués à des entreprises d’un autre État membre.

Certes, les pays de l’UE disposant de marchés domestiques plus petits tendent à attribuer une part plus importante de leurs contrats de défense TED à des entreprises d’autres États membres (par exemple Malte (97%), le Portugal (82%) et l’Irlande (50%)), mais cela reste l’exception plutôt que la règle.

La participation de fournisseurs hors UE demeure encore plus limitée, à seulement 6%, et 14 pays de l’UE n’ont attribué aucun contrat à des entreprises non européennes via le système TED.

Ce chiffre masque toutefois le fait qu’une part substantielle des dépenses de défense de l’UE bénéficie à des fournisseurs hors UE, en particulier aux États-Unis.

Entre 2022 et 2024, les pays européens ont acquis environ la moitié de leurs équipements militaires auprès des États-Unis et ont dépensé 76 milliards de dollars en armements américains en 2024, selon une étude de Bruegel.

La faible part de lauréats non européens dans TED suggère qu’une grande partie de ces dépenses a été réalisée via d’autres instruments de passation de marchés non publiés dans TED.

Les PME dominent certaines catégories de produits

La base de données TED fournit des informations précieuses sur la taille des entreprises soumissionnaires.

En moyenne, 41% des offres provenaient de petites et moyennes entreprises (PME), contre 59% pour les grandes entreprises. Toutefois, ces moyennes masquent d’importantes disparités. Dans près de la moitié des appels d’offres de défense publiés sur TED en 2023, aucune PME n’a soumis d’offre.

Malgré cela, les PME dominent dans certaines catégories de produits.

Par exemple, elles représentaient 87% des offres pour les pièces de véhicules, 83% pour les consommables médicaux et 75% pour les produits alimentaires. Cela montre que, si les PME rencontrent des obstacles dans les marchés de défense au sens large, elles sont très compétitives dans certaines niches spécifiques et moins sensibles.

Commencer par les produits non sensibles

Un véritable marché européen de la défense ne se construira pas du jour au lendemain. La défense relève des États depuis des décennies, et les gouvernements ont l’habitude d’orienter les contrats vers des champions nationaux.

Toutefois, le biais domestique ne se limite pas aux systèmes stratégiques de pointe ; il s’étend aussi à des biens et services courants où la sécurité nationale n’est pas en jeu.

Si l’Europe veut changer cette dynamique, elle doit commencer là où la résistance politique est la plus faible. Ouvrir la concurrence pour les produits de défense non sensibles permettrait d’obtenir des gains rapides.

Les gouvernements bénéficieraient de coûts plus bas et d’une meilleure qualité, tandis que les entreprises européennes de défense les plus performantes pourraient faire croître leurs activités.

Aussi une question de données

De bonnes politiques reposent sur de bonnes données, et en matière de marchés de défense, celles-ci restent lacunaires.

Le fait que TED ne couvre qu’un dixième des marchés souligne la nécessité d’améliorer la collecte de données. Comme ces 10% ne constituent pas un échantillon aléatoire, nos résultats doivent être interprétés avec cette limite à l’esprit. La base surreprésente certains types de biens et services de défense et en sous-représente d’autres.

Les dépenses liées aux équipements militaires stratégiques et de haute technologie, notamment ceux fournis par des entreprises américaines, échappent largement à TED en raison des exemptions liées à la sécurité nationale et des ventes de gouvernement à gouvernement.

Cet écart illustre clairement le manque de transparence et l’ampleur du travail à accomplir. Si les exemptions de sécurité nationale expliquent en partie cette situation, d’autres travaux, comme le “Kiel Report”, ont constitué des bases de données beaucoup plus larges, montrant qu’une amélioration est possible.

La transparence et la mise en concurrence ne sont pas seulement des obligations juridiques.

De meilleures données permettraient aux décideurs européens et nationaux d’identifier les goulets d’étranglement, de mesurer les progrès et de demander des comptes aux gouvernements sur leurs engagements en matière de marchés conjoints. Peu de politiques sont aussi essentielles que la défense, et rares sont les domaines qui bénéficieraient autant d’une transparence accrue.

L’Europe ne peut pas se permettre l’inefficacité dans ses marchés de défense si elle veut bâtir une dissuasion crédible d’ici 2030.

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UKRAINE • Les 23 et 24 avril, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE se sont réunis en sommet informel à Chypre, où ils ont enfin adopté le prêt de 90 milliards d’euros en faveur de l’Ukraine, après des mois de blocage par la Hongrie et la Slovaquie.

Ce financement, étalé sur deux ans, doit couvrir une partie des besoins budgétaires de Kyiv et soutenir son effort de défense.

Comme l’adoption des sanctions et grandes décisions financières exigent l’adoption à l’unanimité, Budapest et Bratislava avaient conditionné leur feu vert à la reprise des flux de pétrole russe via l’oléoduc Druzhba vers l’Europe centrale.

En parallèle, les États membres ont adopté un 20ᵉ paquet de sanctions : 20 banques russes supplémentaires sont exclues des transactions en euros et de SWIFT, portant à 70 le nombre d’établissements visés et renforçant la lutte contre le contournement via des pays tiers (Kirghizstan, Laos, Azerbaïdjan, ainsi que plusieurs entreprises chinoises).

DÉFENSE • Réunis à Chypre, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE ont également planché sur la clause d’assistance mutuelle de l’UE, l’article 42.7 du Traité sur l’Union européenne.

Ils ont chargé la chef de la diplomatie européenne, Kaja Kallas, de préciser comment cette clause doit s’appliquer en pratique lorsqu’un État membre est attaqué, y compris sous forme de soutien non militaire.

Chypre, récemment visée par des drones et non couverte par l’article 5 de l’OTAN, a insisté pour inscrire ce point à l’ordre du jour.

Les États d’Europe de l’est et du nord ont insisté sur le fait que l’article 42.7 doit rester complémentaire, et non concurrent, de la garantie de défense collective de l’OTAN.

La clause n’a été activée qu’une seule fois, par la France après les attentats de 2015 à Paris. Les ambassadeurs vont désormais mener un exercice de simulation à huis clos sur des scénarios d’attaques hybrides, avant un second exercice avec les ministres de la défense et la présentation d’un document de travail du Service d’action étrangère de l’UE.

SCAF • La France, l’Allemagne et l’Espagne peinent toujours à sauver leur programme d’avion de combat de nouvelle génération, SCAF, présenté comme un projet emblématique de coopération industrielle européenne depuis l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Le système doit déboucher, à l’horizon 2040, sur un avion de combat de sixième génération intégré à un réseau de drones et à un “cloud de combat” commun.

Les négociations achoppent toutefois sur la répartition des tâches, la gouvernance et la propriété intellectuelle autour de l’appareil principal : Dassault revendique le leadership en matière de conception, tandis qu’Airbus refuse un rôle subalterne.

Un processus de médiation a été prolongé d’une dizaine de jours, alors qu’Emmanuel Macron et Friedrich Merz cherchent un compromis politique.

ALLEMAGNE • L’Allemagne a adopté sa première stratégie militaire autonome depuis 1945, intitulée “Responsibility for Europe”.

Le document vise à faire de la Bundeswehr la principale armée conventionnelle d’Europe, en portant les effectifs vers environ 260 000 soldats et 200 000 réservistes, tout en comblant des lacunes en capacités de frappe longue portée et de renseignement.

La stratégie désigne la Russie comme menace la plus immédiate pour la sécurité allemande et euro‑atlantique et insiste sur la nécessité pour l’Allemagne d’assumer davantage de responsabilités au sein de l’OTAN, tout en pouvant agir de manière plus autonome si nécessaire.

DROITS LGBTI+ • La Cour de justice a jugé que la loi hongroise de 2021 dite de “protection de l’enfance” viole le droit de l’UE..

Les juges ont établi que des dispositions interdisant ou restreignant l’accès, notamment dans les médias, la publicité et l’éducation, à des contenus représentant ou promouvant la divergence par rapport à l’identité personnelle correspondant au sexe à la naissance, le changement de sexe ou l’homosexualité portent atteinte à la liberté de fournir et de recevoir des services et méconnaissent l’interdiction de discrimination fondée sur le sexe et l’orientation sexuelle.

La Cour constate une ingérence particulièrement grave dans plusieurs droits garantis par la Charte (égalité, vie privée et familiale, liberté d’expression et d’information) et une violation du droit à la dignité humaine, en stigmatisant et marginalisant les personnes LGBTQIA+ et en les associant à la délinquance pédophile.

Pour la première fois dans un recours en manquement contre un État membre, elle constate en outre une violation distincte de l’article 2 TUE sur les valeurs de l’UE, ainsi qu’une méconnaissance du RGPD liée à l’élargissement insuffisamment encadré de l’accès aux données du casier judiciaire.

UE • –ISRAEL • Les ministres des affaires étrangères de l’UE ont rejeté une initiative de l’Espagne, de l’Irlande et de la Slovénie visant à suspendre l’accord d’association UE–Israël, au motif des violences commises par les colons, de la nouvelle loi israélienne sur la peine de mort et de la situation humanitaire à Gaza.

Réunis à Luxembourg, ils ne sont pas parvenus à l’unanimité requise pour suspendre l’accord d’association, l’Allemagne et l’Italie s’y opposant et l’Autriche privilégiant la poursuite d’un dialogue politique plus critique plutôt que la suspension du cadre conventionnel ; plusieurs capitales au‑delà de Budapest restent réticentes à envisager une telle suspension.

S’agissant de sanctions ciblées contre les colons violents (gel des avoirs et interdictions de voyage), plus consensuelles, la Hongrie a jusqu’ici opposé un veto ; le changement de gouvernement à Budapest pourrait donc ouvrir la voie à de telles mesures.

• Pour le Financial Times, Peter Foster, George Parker et Andy Bounds font le point sur les efforts de Keir Starmer pour reconstruire la relation avec l’UE.